(银河)
作者：章俊，张迪，詹璐
核心观点:“十五五”规划纲要指出，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。向外看,世界百年未有之大变局加速演进，向内看，中国经济底层逻辑从土地财政全面转向发展新质生产力，向前看，人工智能引领的新一轮科技革命和产业变革正在飞跃式发展。在“两个变局、一个飞跃”的发展环境下，中国的选择是主动拥抱变局、以更大的决心应对外部风险冲击和国内转型阵痛，积极迎接飞跃、以更坚定的步伐推动高水平科技自立自强。与“十四五”时期相比，“十五五”规划有以下三大突出特色:一是更加强调高质量发展，巩固实体经济根基，全面建设现代化产业体系，推动全面绿色转型，强化“降碳”要求。二是更加注重国内大循环，大力提振消费，促进居民消费率明显提高，纵深推进全国统一大市场，释放超大规模市场红利。三是更加突出统筹发展与安全、对能源安全、粮食安全、网络安全、国防安全等均提出了较高要求。
一、乘势而上，锚定2035目标不动摇。“十五五”规划整体延续中国式现代化这一主线，在保持经济合理增长的基础上，更加强调发展质量、结构优化与风险防控，为中长期发展奠定更加稳固的基础。从战略目标看，“十五五”规划围绕高质量发展、做强国内大循环、推动共同富裕以及统筹发展与安全等重点方向进行系统部署。与之相配套，规划在创新驱动、民生福祉、绿色低碳与安全保障等领域对相关指标进行了优化调整。首先，GDP增长目标“视情提出”，体现高质量发展要求，旨在稳增长与调结构之间保持必要的政策灵活性。其次,科技创新、数字经济相关指标保持较高要求，强化新质生产力引领;第三，民生领域指标要求全面，病有所医、老有所养、幼有所育指标进一步细化;第四，生态领域更加强调“降碳”，积极稳妥推进碳达峰;第五，安全保障方面对于粮食安全和能源安全提出更高要求。
二、向新出发，建设现代化产业体系。“十五五”规划将“建设现代化产业体系”前移至重点任务之首，较“十四五”升格，凸显在外部科技竞争加剧全球产业链重构背景下，实体经济特别是先进制造业已成为稳增长、强安全、育新质生产力的核心支撑。与“十四五”侧重“加快发展现代产业体系、推动经济体系优化升级”相比，“十五五”进一步强调“巩固壮大实体经济根基”，提出建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，打造以先进制造业为骨干的现代化产业体系。表明我国制造业进入巩固成果、提升韧性、增强安全的新阶段。整体部署有五方面:传统产业提质升级、产业链自主可控、新兴支柱产业培育，未来产业前瞻布局和建设新型基础设施。
三、勇立潮头，加快高水平科技自立自强。“十五五”规划纲要对“高水平科技自立自强”提出了更加清晰的要求:一是强化基础研究和原始创新，完善多元投入、长周期资助和科研放权机制;二是围绕集成电路、工业母机、基础软件、先进材料等领域打好关键核心技术攻坚战，并细化人工智能、量子、核聚变、深空深海等前沿任务;三是突出企业科技创新主体地位，推动科技创新与产业创新深度融合;四是数字中国建设的重要性进一步前移，强调以算力、算法、数据和“人工智能+”赋能产业升级与社会治理。
四、因势利导，促进居民消费率明显提高。与“十四五”相比，“十五五”对消费的定位明显上升。“大力提振消费”单独成章，消费被提升为增强国内大循环内生动力和可靠性的关键抓手，尤其强调提高居民消费率，说明政策目标已从关注消费增速，进一步转向关注经济结构的优化。具体看有三点变化:第一，夯实居民消费基础成为首要着力点，促消费从短期刺激转向中长期机制建设。促就业、增收入、稳预期、扩大公共服务、优化休假制度、改善消费环境和保护消费者权益，被统一纳入消费政策框架，表明消费政策已更深嵌入收入分配、社会保障和公共服务体系。第二，商品和服务消费并重，但服务消费重要性明显上升。医疗、养老、托育、文旅、教育等领域的重要性提升，反映居民消费结构正由商品端向服务端迁移。其中，文化产业和文旅融合正成为服务消费扩容的重要抓手，“十五五”更强调文化供给创新、业态融合和场景再造。第三，从稳增长政策工具转向因势利导促进经济结构再平衡。其意义已不只是对冲外需和地产下行，更在于推动中国经济从高投资依赖转向更均衡的内需结构。未来评估消费政策效果，也不能只看社零增速，更要看居民收入、服务消费、公共服务支出和居民消费率是否实质改善。
五、软硬结合，更好发挥投资作用。与“十四五”相比，“十五五”并未弱化投资地位，而是重新定义了投资的功能。“十四五”时期，投资更多承担稳增长、补短板、扩内需和完善供给体系的作用，是宏观政策提振需求的重要抓手。到了“十五五”，政策进一步强调“扩大有效投资”，意味着关注点已从投资规模本身，转向投向是否精准、结构是否优化、回报是否可持续。其一，投资评价标准从“保持合理增长”转向“提高投资效益”，更强调防止低效重复建设、资源错配和低回报扩张。其二，投资结构转向投资于物和投资于人并重，教育、医疗、养老、托育、文化和公共服务等民生领域被纳入有效投资框架，说明民生支出正更多被赋予提升人力资本、改善预期和增强长期消费能力的功能。其三，在财政约束增强背景下，更强调撬动社会资本和民间资本，提高民间投资比重。基建仍是投资体系的重要组成部分，但内涵也在变化。“十四五”时期，基建重点是补短板、织网络、扩能力，偏向增量扩张和体系铺设。“十五五”则更强调集成融合、安全韧性和运营可持续性。未来发力方向主要集中在三类:一是安全和韧性相关基建，二是新质生产力相关基建，三是存量更新导向的基建。结合重大项目看，“十四五”共102项、“十五五”增至109项，数量扩张的同时结构明显升级。“十五五”重大项目被整合为新质生产力、现代基础设施、城乡融合、民生改善、绿色转型和安全保障六大板块，投资逻辑已从稳增长转向“以重大项目服务国家战略目标、优化结构、提升效率和增强后劲”
六、纵深推进，巩固扩大制度优势。“十五五”是落实二十届三中全会各项改革举措的关键时期，纲要强调，要加快构建高水平社会主义市场经济体制增强高质量发展动力。重点关注以下三方面改革:一是以“双向改革”落实“两个毫不动播”，国企与民企改革“同频共振”。通过国资国企改革方案化做强国有经济“压舱石”，一方面更加符合国家重大战略规划，另一方面在推动科技创新和产业创新融合方面发挥更大作用。通过民营经济促进法配套法治化激活民营经济“主力军”，两者协同发力，将为“十五五”时期高质量发展提供强劲制度动力与微观活力，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。二是加快完善要素市场化配置体制机制。二十届三中全会强调，要完善要素市场制度和规则,推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。“十五五”规划纲要强调，要加快完善要素市场化配置体制机制，并做出具体部署:一是促进各类要素资源高效配置;二是编制宏观资产负债表;三是盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。三是提升宏观经济治理效能，深化财税体制改革。“十五五”规划纲要强调，要强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。“十五五”时期财税体制改革的一个重点目标是要增强地方自主可用财力，纲要提出要“健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力”，未来加快地方税体系改革落地或聚焦于以下三个方面:一是消费税改革有望加快推进;二是合并地方附加税，增强财政自主调配能力;三是赋能数字经济，培育新型税源增长点。
七、固本强基，加快建设金融强国。与“十四五”规划重点强调“深化金融供给侧结构性改革”不同，“十五五”将着力“加快建设金融强国”，这是在十四五基础之上的全面的战略性升级。2023年底的中央金融工作会议明确提出“以加快建设金融强国为目标”，“十五五”对于金融工作的规划主要延续2023年中央金融工作会议的政策框架。与“十四五”规划相比，“十五五”规划有五个重要变化值得市场关注:1、总体要求从“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”转变为“坚持防风险、强监管、促高质量发展加快建设中国特色现代金融体系”，金融工作将重点围绕“防风险、强监管、促高质最发展”主线开展;2、提出构建科学稳健的货币政策体系和建立覆盖全面的宏观审慎管理体系，明确指出“完善结构性货币政策工具体系”，这意味着结构性货币政策工具将进一步新设和优化，并成为央行稳健扩表的重要路径;3、新增对于汇率的表述，强调“增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上基本稳定”。我们认为人民币汇率稳健升值的背景下，人民币汇率的弹性将有所增强，这也将有助于推动人民币国际化;4、对于资本市场的描述提到金融机构之前，凸显在中国经济结构转型的背景下，资本市场承担更加重要的作用;5、对于金融机构，明确提出“培育一流投资银行和投资机构”，指向拥有强大的金融机构这一重要目标。
八、互利共赢，扩大高水平对外开放。“十五五”规划纲要将“扩大高水平对外开放”提到更加靠前的位置，同时在总纲中强调，要“统筹国内国际两个大局”，即在制定国家战略时，既要立足国内发展阶段，又要放眼全球变局趋势，在复杂多变的国际环境中稳中求进、主动作为，体现了我国始终坚持合作共赢的坚定理念。“十五五”规划要求稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展重点布局三大方向:一是积极扩大自主开放，为全球化贡献中国力量，扩大服务业开放。稳步推进制度型开放，有序扩大服务开放，同步拓展内陆型开放。在当前国际地缘冲突加剧、外部环境复杂多变的大背景下，内陆型开放的战略垂要性进一步凸显;二是鼓励支持服务出口，积极发展数字贸易、绿色贸易。推动货物、服务、数字贸易三大支柱创新发展，积极扩大进口、促进贸易平衡发展，稳步推进人民币国际化;三是扩大双向投资，持续推动一带一路，尤其重视中欧中亚班列、西部陆海新通道等。推动共建“一带一路”高质量发展，依托中欧中亚班列、西部陆海新通道等开放通道，深化贸易畅通与互联互通。
九、协同联动，发挥区域城乡战略叠加效应。一是注重发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的叠加效应，重点是做好战略目标协同与区域政策衔接。二是注重区域的联动对接，在联动发展中做到各展所长、优势互补。城市群是联动的载体，跨区域跨流域大通道是联动的基础。深化跨行政区合作机制是保障。三是发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。重点是加强改革攻坚、政策赋能和要素保障。四是城镇化更加注重质的提升。重点是做好农户转移人口市民化、加强都市圈建设、提升城市创新能力、更加注重因地制宜推进以县城为重要载体的新型城镇化建设四方面工作。五是强化创新引领，加快建设海洋强国。重点是发展深远海养殖和现代化远洋渔业、强化海洋科技创新、推动在我国设立专门海洋国际组织。六是推动农村基本具备现代生活条件，注重科技兴农。农村基本现代生活条件重点是补齐农村道路、供排水、养老服务设施等短板。科技兴农重点是围绕核心种源、农机装备、农业节水等加强关键核心技术攻关。
十、以人为本，推动全体人民共同富裕。“十五五”民生主线更加突出“以人为本”和共同富裕导向。一是人口高质量发展单独成篇，人口政策正由“放开生育”转向“支持生育、保障养育”，在重视人口老龄化的基础上进一步突出对于“少子化”的关注。二是就业仍是民生之本。规划将高质量充分就业作为优先目标，要求加强产业和就业协同，挖掘服务业和新兴领域就业潜力，并统筹应对人工智能等技术变革带来的就业冲击，就业政策将从“保数量”转向“提质量、优结构、强适配”。三是收入分配改革更加细化。规划明确提出提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重，稳步扩大中等收入群体规模，并强调提高高校毕业生就业匹配度、推动技术工人薪酬和技能“双提升”。在高校毕业生规模持续攀升背景下，就业、收入分配和中等收入群体培育被纳入同一政策链条。四是房地产突出高质量发展。“十五五”单列“推动房地产高质量发展”，提出健全租购并举住房制度、完善开发融资销售制度、建设“好房子”，并提出“有力有序推进现房销售”。
十一、久久为功，稳妥推进碳达峰碳中和。“十五五”规划纲要以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，绿色转型已从环保议题升级为贯穿经济社会发展的系统性工程。其一,绿色转型从“环保要求”升级为“发展战略”。规划要求如期实现碳达峰列为主要目标，强调统筹发展和减排，优化产业、能源和交通结构。其二，强化降碳要求，能耗双控指标全面切换成碳排放降低指标。规划专设“积极稳妥推进和实现碳达峰”一章，将目标落实到能源、工业、交通、循环经济和基础能力建设等具体抓手，并明确到2030年单位GDP二氧化碳排放五年累计下降17%、非化石能源占比达到25%。其三，美丽中国建设从治污减排拓展到生态修复和绿色生活方式塑造。规划新增生态系统保护修复和绿色生产生活方式一章，表明未来绿色转型不仅要持续改善环境质量，还要推动绿色理念更深融入经济社会运行全过程
十二、居安思危，建设更高水平平安中国。“十五五”时期，在外部环境更趋复杂、地缘冲突和大国博弈上升的背景下，规划将经济安全、社会安全和国防安全统筹起来，以更高水平安全保障高质量发展。与“十四五”相比，“十五五”更突出新安全格局、战略主动和体系能力建设。其最鲜明的变化，是国家安全表述从过去偏重“防风险”，进一步升级为“维护和塑造国家安全战略主动”,强调完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系和风险防控体系推动安全工作由被动应对转向前瞻布局和体系建设。建立长效机制，防范化解重大风险。针对重点领域的风险化解，从“十四五”规划提出的“实施金融安全战略”演进为“健全防范化解重点领域风险长效机制”，这意味着对于重点领域风险的化解将更加积极有为，将从守住不发生系统风险的底线到更为积极的统筹推进风险有序化解。
风险提示:测算偏差和分析方法存在局限性的风险;国内经济增速超预期波动的风险。外部环境超预期变化的风险;地缘政治局势超预期的风险;对部分领域政策精神理解不到位的风险;政策落地不及预期的风险。
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